发展循环经济是我国经济社会发展的一项重大战略，是保障国家资源安全、加快转变经济发展方式、促进生态文明建设和生态环境高水平保护的重要途径。“十四五”时期，我国已开启全面建设社会主义现代化国家新征程，围绕推动经济社会高质量发展主旋律，全面提高资源利用效率的任务更加迫切。近日，经国务院同意，国家发展改革委印发了《“十四五”循环经济发展规划》（发改环资﹝2021﹞969号，以下简称《规划》），为“十四五”时期我国循环经济发展提供了指引，对加快促进我国发展方式绿色转型、实现资源高效利用和循环利用、推动碳达峰、碳中和具有重要意义。

一、发展循环经济是推动绿色增长、实现双碳目标的重要路径

（一）纵观全球，通过发展循环经济来推动实现经济绿色增长和气候目标，已成为必然趋势和共识路径。2020年3月，欧盟发布新版《循环经济行动计划》，确定在7个关键领域落实可持续产品政策，将循环经济理念贯穿于产品设计、生产、消费、回收处理全生命周期，以减少资源消耗和“碳足迹”。新循环经济计划被作为支撑欧洲绿色复苏、实现2050年碳中和目标的一个重要支柱。2020年11月，在二十国集团领导人利雅得峰会共同宣言中，二十国集团领导人核可《碳循环经济（CCE）平台》以及其减少、再利用、循环利用和消除（4R）框架。2021年2月，第五届联合国环境大会公布成立“全球循环经济与资源效率联盟”（GACERA），将发展循环经济作为促进经济绿色转型的重要路径。

（二）发展循环经济具有显著的资源节约与碳减排协同效应。循环经济是以“减量化、再利用、资源化”为原则，强调使资源充分利用、废弃物尽可能少，其中包括节约能源、降低能源消耗和二氧化碳排放，这与低碳发展的目标是协同一致的。从国际国内长期的实践经验来看，通过更好地生产、使用和再利用原材料和产品，可有效减少原料和产品在生产、运输、销售和处置的全生命周期中产生的大量温室气体排放，可有效助力实现碳达峰、碳中和。据统计，我国已通过开展循环经济活动每年减少CO2排放超十亿吨，未来仍有巨大的减排空间和潜力。据联合国环境署研究测算，通过发展循环经济结合应对气候变化政策举措到2050年可以减少约28%的全球资源开采量，减少63%的CO2排放。材料经济学（Material Economics）在2018年发布的报告《循环经济——缓解气候变化的强大力量》中指出，若在生产基础性材料的钢铁、塑料、铝和水泥等工业领域采取有力的循环经济措施，到2050年，欧盟每年将减少2.96亿吨的CO2排放，约占其总减排量的一半，全球每年约可实现CO2减排量36亿吨。这些实践经验和研究表明，减缓气候变化、实现碳中和，除了依靠能源结构调整、能效提升和碳汇等措施外，还要通过大力发展循环经济，提升资源利用效率，最大限度地减少材料和产品全生命周期的碳排放。

（三）从我国国情来看，加快发展循环经济也是保障国家资源安全的有效手段和必然选择。从资源禀赋来看，我国一些主要资源人均拥有量低、对外依存度高，例如：我国主要金属资源人均储量与世界人均水平相比，铁矿石为17%，铜资源为17%，石油为11%，铝土矿为11%，天然气仅为4.5%。从经济社会发展趋势看，为实现到2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平的远景目标，从2020年到2035年我国国民经济仍需保持一定增长速度。从我国着力构建“双循环”新发展格局的新形势来看，扩大国内需求、激活消费市场，将不断释放居民消费潜能，汽车、家电、服装、食物和其他日用品需求将不断加大。总之，经济的增长和消费需求的提升，必然导致资源消费需求增长，资源供需矛盾仍将进一步加剧。大力发展循环经济、全面提升资源利用效率无疑是保障国家资源安全的重要途径和有效手段。

同时，我们也要看到，虽然近20年来我国循环经济发展取得了积极成效，但是仍面临着一些突出问题和挑战，我国资源利用效率总体上还不高，有色金属等一些关键资源的综合利用率较发达国家仍有差距，“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统经济增长模式尚未根本性扭转；再生资源回收利用体系尚未健全，大宗工业固废、建筑废弃物等仍以低值化利用为主；循环利用关键技术创新及转化不足，缺乏可持续的商业模式；循环经济相关法律法规政策标准体系亟待完善等。在此背景下，《规划》的发布实施，将为解决这些突出矛盾和问题，推动我国循环经济发展取得新的更大成效起到重要的引导和支撑作用。

二、“十四五”时期深入推进循环经济发展的路线图

《规划》基于我国“十三五”以来循环经济发展成效和“十四五”面临的国际国内新形势，坚持突出重点、问题导向、市场主导和创新驱动的基本原则，明确提出了“十四五”时期我国循环经济发展的总体思路和主要目标，着力围绕构建资源循环型产业体系、构建废旧物资循环利用体系和深化农业循环经济发展3大方面部署了12项重点任务、11项重点工程与行动，明确了各重点工程对应的组织实施部门，并从健全法律法规标准、完善统计评价体系、加强财税金融支持、强化行业监管4个方面提出了政策保障机制。《规划》描绘了“十四五”时期我国循环经济发展的路线图，为加快推进循环经济发展指明了重点和方向，具有很强的可操作性。概括而言，《规划》主要有以下特色和创新之处。

（一）立足新发展阶段对循环经济发展进行了全面系统部署。发展循环经济是一项涉及面广、综合性强的系统性工程。《规划》深入贯彻落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出的“全面提高资源利用效率”“构建资源循环利用体系”“构建绿色发展政策体系”总体要求，遵循“减量化、再利用、资源化”原则，从生产、流通、消费各环节全过程对“十四五”时期循环经济发展作了系统部署。一是在工业生产方面，着力建设资源循环型产业体系，通过推行重点产品绿色设计、强化重点行业清洁生产、推进园区循环化发展、加强资源综合利用和推进城市废弃物协同处置，提高资源利用效率。二是在农业生产方面，通过加强农林废物资源化利用和废旧农用物资回收利用、推行循环型农业发展模式，建立循环型农业生产方式。三是在社会生活方面，构建废旧物资循环利用体系，通过完善废旧物资回收网络、提升再生资源加工利用水平、规范发展二手商品市场，建设资源循环型社会。

（二）突出重点，聚焦重点区域、重点品种、重点行业和重点领域的资源循环利用。一是强调以直辖市、省会城市、计划单列市及人口较多的城市为重点，开展废旧物资循环利用体系建设；鼓励京津冀、长三角、珠三角、成渝等重点城市群建设区域性再生资源加工利用基地，以及开展循环经济绿色技术体系集成示范。二是聚焦粉煤灰、煤矸石、冶金渣、工业副产石膏、尾矿、共伴生矿、农作物秸秆、林业三剩物等重点品种，推广大宗固废综合利用先进技术、装备，实施重点项目等；推动包装、包装印刷等重点产品的绿色减量化设计；开展塑料污染全链条治理专项行动。三是推动石化、化工、焦化、水泥、有色、电镀、印染、包装印刷等重点行业“一行一策”制定清洁生产改造提升计划；制定园区循环化发展指南，推广钢铁、有色、冶金、石化、装备制造、轻工业等重点行业循环经济发展典型模式。推动盾构机、航空发动机、工业机器人等新兴领域再制造产业发展等。

（三）坚持问题导向，着力破解现阶段制约循环经济发展的突出矛盾和问题。一是针对循环经济法规政策标准体系不健全的问题，《规划》提出一系列相关措施。二是针对缺乏激励和约束市场主体参与循环经济的长效机制问题，《规划》提出相应激励约束措施。三是针对资源、废物代谢数据统计困难问题，《规划》提出研究完善循环经济统计体系，逐步建立包括重要资源消耗量、回收利用量等在内的统计制度。四是针对资源回收利用设施缺乏用地保障的难题，《规划》提出将废旧物资回收相关设施纳入国土空间总体规划，保障用地需求。

来源：国家发展改革委

作者：王毅 第十三届全国人大常委、中国科学院科技战略咨询研究院副院长、研究员；孟小燕 中国科学院科技战略咨询研究院助理研究员

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